域外农用地休养生态补偿制度比较分析研究 农业学专业

第三章域外农用地休养生态补偿制度比较分析党的十八届五中全会提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”，并将其作为实施农业供给侧结构性改革战略部署的重要内容，上升为国家组织化、规范化的一项新制度安排。但对中国大陆地区而言，其理论基础和实践经验还很薄弱，相关研究成果较为缺乏。欧美发达国家和地区开展轮作休耕的时间较早，并取得了积极成效，学习借鉴这些国家和地区轮作休耕的制度实践，借以探讨适于中国大陆地区开展轮作休耕的制度设计和政策安排，不失为一条有益的途径。本章以美国、英国等和中国轮作休耕的制度实践为参照，通过文献梳理，从|耕地轮作休耕的背景及制度沿革、制度体系及实践运行等方面进行归纳和总结，并比较其休耕制度的特点及异同，以期为大陆地区正在推行的轮作休耕制度试点提供借鉴。一、域外国家和地区农用地休养生态补偿的法律实践西方国家大多设计了相对完善的农田休耕生态补贴或补偿制度来调动农民良好农用地利用行为的积极性，促进公平正义。（一）美国农用地休养生态补偿的法律实践美国是推行农用地生态补偿制度最为成熟的国家，农用地休养生态补偿制度在美国也被称为土地保护储备计划。美国耕地休耕制度起源于20世纪30年代，1930年美国的洪水和沙尘暴等自然灾|害加重之后，美国开始加重耕地保护，并将农田休耕作为保护生态环境的一项基本国策，当时的耕地休耕制度主要以解决粮食过剩和保护环境为目标。为了解决水土流失严重问题、提高耕地的生产力、改善生态环境，1933年美国内政部建立土壤侵蚀服务所（1935年更名为土壤保护服务所），全面开展土地退耕和保护研究，同年，相继出台多项法案，把土地休耕提升到制度层面向青，尹润生.美国环保休耕计划的做法与经验［J］.林业经济，2006，（1）：75-80.。1956年，美国联邦政府颁布农业法案并启动土地银行项目，在休耕农地上种植保护性植被|，休耕期限为3—10年，并以短期休耕控制产量，以长期休耕保持水土李靖，于敏.美国农业资源和环境保护项目投入研究［J］.世界农业，2015。从1961年开始，美国政府规定农场主至少要休耕20%的土地。1965年后将休耕分为无偿休耕和有偿休耕两种形式李瑞锋，肖海峰.欧盟、美国和中国的农民直接补贴政策比较研究［J］.世界经济研究，2006。1985

1年通过《食品保障法》（FoodSecurityAct），规定要进行土壤保护GilgAW,BattershillM.QualityfarmfoodinEurope:Ap|ossiblealternativetotheindustrialisedfoodmarketandtocurrentagri-environmentalpolicies:lessonsfromFrance［J］.Foodpolicy，1998，23（1）：25-40，《土地保护储备计划》（ConservationReserveProgram，CRP）是美国历史上土壤保护规模最大的计划之一FraserR.Moralhazard，targetingandcontractdurationinagri-enviro|nmentalpolicy［J］.JournalofAgriculturalEconomics，2012，63（1）：56-64.。之后陆续出台了一些适用不同场合的土地休耕计划，如湿地储备计划、农地保护储备加强计划等SmithM.“LandRetirement”,AgriculturalResourcesandEnvironmentalIndicators［J］.http://www.ers.usda.gov/Emphases/Harmony/issues/arei2000/AREI6_2landretire|.pdf，2001.，建立了体系化的休耕制度RussellN.Issuesandoptionsforagri-environmentpolicy［J］.AnIntroduction,LandUsePolicy，1994，11（2）：83-87.。至2015年，美国三大农业资源与环境保护计划——土地保护储备计划（Conservationreserveprogram，CRP）、环境质量改进计划（EnvironmentalQualityIncentivesProgram，EQIP）和保育强化计划（Conservat|ionStewardshipProgram，CSP）分别实施了1038×104hm2、533×104hm2和3278×104hm2，分别投入资金19.8亿美元、13.6亿美元和14.3亿美元。美国在启动实施“土壤银行计划”和CRP之后，又陆续增设了一系列保护农业生态环境的项目，包括环境保护激励项目、环境保护强化项目、农业水质项目、野生动物栖息地保护项目。与前2个项目实行休耕不同，后增加的4个项目是针对利用中的土地实施管理和保护的，这6个项目及相关法律形成了较为完善的美国耕地保护补偿体系。CRP的实施，改善了水|质，减少了水土流失，其减少量从2004年4.45亿t增加到2007年4.70亿t，进而减缓了土壤中营养物质的流失速度。据测算，2004～2007年氮流失量呈现减少趋势，流失减少量从2004年的2.05亿kg增加至2007年的2.18亿kg。磷的流失减少量从2004年的0.46亿kg增加至2007年0.49亿kg，增加了有机物含量。在1hm2的土地上，总的有机碳含量每年增加1.7t，提高了土壤质量，改善了生态环境。同时，新建了200多万英亩（1英亩＝4046.864798m2）的野生动物栖息地，维护了野生动物的|生存环境，并且使得农民收入实现多元化，达到了预期的目标朱文清．美国休耕保护项目问题研究（续二）［Ｊ］．林业经济，２０１０，（２）：１２２～１２８．。综上所述，美国耕地休耕制度体现了民主性、法制性和科学性的有机统一。CRP的申请充分尊重了公民自主选择权，在自愿申请地基础上对农户提出的补偿要求给予充分考虑；19世纪30年代以来，美国针对每一项休耕计划或项目都颁布了相应的法律，