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●专题讨论:预算绩效管理《财政研究》年第期绩效管理作为一种先进的管理理念,源自于企业,旨在通过提高员工业绩来实现企业发展目标,并以服务对象的满意程度为衡量指标的一种管理方法,对于降低生产成本、提高企业效益和顾客满意度等起到了积极作用。20世纪七八十年代,西方市场经济国家为应对经济全球化、信息化、国际竞争的挑战,特别是为解决财政危机、管理危机和公共信任危机,逐步将这种先进的企业管理理念引入到政府公共管理之中,后又逐步应用于政府预算管理当中,为世界多个国家不同程度地效仿,成为财政预算管理改革的发展方向。绩效管理理念自20世纪90年代开始在我国|政府管理中得到应用。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”后,绩效管理理念开始在我国预算管理中应用,经过近10年的实践探索,逐步形成具有中国特色的预算绩效管理制度体系。一、国外绩效管理理论支撑及实践传统的公共支出理论认为,政府预算的目标是维持政府的存在,强调的是预算的投入和保障作用,因此关注点主要集中于经费投入的控制和管理。随着公共产品理论的出现,人们逐渐认同在公共产品上存在私人有效供给不足,并将政府定位为公共产品的提供者,而税收是公民为了获得政府提供的公共产品而支付的价格,从而开始关注公共产品这些产出目标。随后出现的公共选择理论|,将经济学的分析工具和方法应用于政府对公共产品的决策和选择,提出公共部门在提供公共产品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低,政府的活动并不总像理论上所说的那样有效,即所谓“政府失灵”,并提出从限制国家权力增长、进行宪政改革、在公共部门恢复自由竞争、推行财政立宪等方面加以纠正。20世纪80年代
1兴起的新公共管理理论,则将新管理主义运用于公共部门管理,其主要观点有:认同“理性人”假定,强调绩效管理的重要意义;依据公共选择理论和交易成本理论,强调政府公共服务应以市场或顾客为导向,提高支出效率和有效性;引入成本—效益分析方法|,界定、测量和评价政府绩效目标;借鉴私营部门的管理手段,重视产出和结果。新公共管理理论扬弃了利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善公共行政绩效的传统途径,注重发挥市场在公共产品和公共服务供给领域的作用,主张政府从部分公共产品生产和公共服务提供领域退出,由社会和民间资本提供部分混合公共产品和公共服务,并在政府管理中采纳社会化、市场化的运作机制和企业化的管理方法来提高管理效率,在公共部门管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平,以市场或顾客为导向来改善行政绩效,为
2预算绩效管理提供了坚实的理论支撑。美国是最早把绩效管理理念应用于公共部门预|算管理的国家,1949年胡佛委员会在“预算与会计报告”中就提出要在预算编制中强调产出而不是投入、将成本核算融入公共财政领域的理念。1993年克林顿总统执政时,推行“再造政府”计划,成立“美国绩效评估委员会”,出台纲领性文件《从重视过程到重视结果:创造一个花钱少、工作好的政府》,通过《政府绩效成果法》,以改进政府内部管理、改善公共服务的质量、增强部门的公共责任感,从而提高财政资金的使用效率,提高政府执行力和公信力。英国1979年撒切尔夫人上台后,为解决政府的信任危机、财政危机和管理危机,推行了围绕政府机构成本降低和效率提高的“雷纳评审”,通|过考核部门“目前干了什么,干这些事情有没有必要,这些事是怎么干的,能不能减少环节、降低开支、提高效率”等内容,旨在保持既定服务质量的前提下,大幅度减少政府部门的行政开支和运营成本。这一时期评审的侧重点主要是经济性和效率,重点在于树立成本意识,实施成本控制,以提高公共部门的效率。1988年实施“下一步行动方案”后,英国开始推进从规则为本到结果为本、从过程控制到结果控制、
3从隶属关系到契约关系的转变,从而在各部门牢固树立“结果为本”的绩效意识,使英国的预算绩效管理不断向纵深发展。澳大利亚在20世纪80年代也开始推行公共管理改革,以遏制政府开|支迅猛增长的势头、摆脱高额赤字的困扰、提高财政预算的效率。澳大利亚早期预算改革的措施主要包括引入预算报表制度、编制中期预算、实施财政管理改善计划等,通过制定项目绩效目标和绩效指标,逐渐将预算管理的重点放在产出和成果上。之后预算改革逐渐延伸到颁布《财政管理及问责法案》等一系列绩效预算管理文件,逐步采用权责发生制政府会计,引入项目绩效评价计划等,提高部门预算管理的透明性和灵活性。从美、英、澳等国的改革实践看,绩效预算在改进政府部门绩效、提高公共资金使用效率、节约行政成本等方面取得了明显效果,因此陆续被如日本、韩国、法国、新西兰等近50多个国家|不同程度地效仿,逐渐成为财政管理改革的发展方向。纵观实施绩效预算管理的世界各国,虽然改革的原因和方法不尽相同,但目标大致一致,就是创造一个少花钱多办事,高效、廉洁、责任的政府。全过程预算绩效管理机制研究夏先德11··
4二、我国预算绩效管理实践的特点及成效(一保障体系建设:“机构制度,互相支撑”。一方面,建立健全组织机构,为预算绩效管理提供组织保障。目前,已有中宣部等12个中央部门和北京、四川等17个省市成立了预算绩效工作领导小组,全国36个省(自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局中已有河北、广东等18个省市设立了专门的预算绩效管理机构。|另一方面,加强顶层制度设计,为预算绩效管理提供制度保障。财政部印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》、《预算绩效管理工作规划(2012-2015年》、《财政支出绩效评价管理暂行办法》等制度办法,明确了预算绩效管理的指导思想、基本原则、基本内容,确定了今后一段时期预算绩效管理的总体目标、基本任务、重点工作以及评价对象、评价方法、评价主体等;一些地方初步形成了以指导意见为统领、以中长期规划为指引、具体管理办法为操作指南的制度文件体系。(二重视源头管理:“先有目标,后有评价”。绩效管理逐步从事后的评价向事前管理延伸,强调绩效目标管理,逐步将绩|效目标融入部门预算编制“二上二下”的各个环节,做到绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复的“三个
